酒類管理體制：從爭論到務實

酒類是否恢復專賣管理體制，成為改革開放以來一個爭論不休的問題，也是一個需要回答的問題。隨著時間的推移，越來越多的人認識到酒類專賣已難持續(xù)，建立政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的酒類管理體制才是求真務實之道。

目前，國務院組建了國家食品安全委員會統(tǒng)管食品安全工作，國家工業(yè)和信息化部對酒類發(fā)展進行宏觀指導，中國酒業(yè)協(xié)會、中國食品工業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織協(xié)助政府發(fā)揮行業(yè)服務與行業(yè)管理職能。

通過40年的探索，政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的酒類管理體制初步建成。

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酒類專賣的歷史回顧

酒作為特殊商品，承載著文化、財政和社會等元素，因此受到歷朝歷代的重視。自古以來，酒政大致有三種形式：禁酒、稅酒(寓禁于征)、榷酒(或稱“榷沽”，即專賣)。

新中國成立后，也在不斷探討酒類產(chǎn)銷管理的最佳模式。

據(jù)知情人介紹，我國從1951年開始對酒類產(chǎn)品實行專賣，將酒類產(chǎn)銷全部納入國家計劃，輕工部門管生產(chǎn)，商業(yè)部門管銷售，產(chǎn)品由指定的國營酒廠生產(chǎn)，國營糖酒公司進行統(tǒng)購包銷。按照財政部頒發(fā)的《專賣事業(yè)暫行條例》，采取“先城市，后農(nóng)村”的步驟，在各地設立酒類專賣機構(gòu)，到1952年除臺灣和西藏外大部分地區(qū)實行了酒類專賣管理，這對當時國家節(jié)約糧食、增加財政收入起到了重要作用。

但執(zhí)行效果并不理想。針對糧食緊缺、農(nóng)村小酒廠盲目發(fā)展、私賣私釀嚴重、偷漏稅普遍等情況，1963年8月，國務院又發(fā)布了《關于加強酒類專賣管理的通知》，對酒類產(chǎn)銷進行整頓。

“文革”期間，酒類專賣陷入停頓狀態(tài)。1978年4月，國務院批準了原商業(yè)部、國家計委、財政部《關于加強酒類專賣管理工作的報告》，重申酒類專賣的方針。但是，許多省市并未恢復酒類專賣。

1980年，原商業(yè)部針對當時酒類專賣名存實亡的狀況，向國務院建議取消專賣，另行研究管理辦法，并自行撤銷了專賣管理機構(gòu)。

1980年后，國務院曾多次開會專門研究酒類管理問題。1990年，國務院第129次總理辦公會，確定由國務院法制局牽頭會同商業(yè)、輕工兩部共同起草《酒類管理條例》，但對是否實行全國性的酒類專賣“暫不定論”。由于各種原因，該條例至今未出臺。

但部分省市堅持了酒類專賣，有的還制定了地方性酒類管理法規(guī)。同時，一些部門和人士從良好的愿望出發(fā)，也在不斷呼吁實施酒類專賣。為此，國家有關部門多次組織了認真的調(diào)查研究。

如1996年，國務院一位領導在《關于恢復酒類專賣制度，增加財政收入的建議》的一封群眾來信上作了批示。根據(jù)批示精神，由國家經(jīng)貿(mào)委牽頭組成包括財政部、內(nèi)貿(mào)部、農(nóng)業(yè)部、輕工總會、國家稅務總局、國家工商局、國家旅游局、海關總署等部門參加的聯(lián)合調(diào)查組，先后赴貴州、四川、山東、廣東、海南進行實地調(diào)查，并約請北京等8個省市的有關代表召開了座談會，還向全國30個省區(qū)市發(fā)了調(diào)查問卷。此次調(diào)研全面深入，較有說服力地論證了酒類專賣難以為繼的原因。

對酒類專賣的不同意見

調(diào)研過程中出現(xiàn)的不同意見，主要集中在對酒業(yè)的管理采取何種體制、誰來管怎么管的問題上，分歧的重點是要不要實行專賣管理。

部分地區(qū)和部門認為，“應盡早在全國實行統(tǒng)一的酒類專賣管理體制并出臺國家酒類專賣法”。

他們認為，實行酒類專賣的必要性首先在于解決酒類產(chǎn)銷中存在的各種問題，其次，解決產(chǎn)銷條塊分割管理體制問題，再次，解決酒類專賣機構(gòu)長期政企不分、人員不落實、經(jīng)費無來源等問題，最后是古今中外都有實行酒類專賣的先例。

可是對采取何種形式的專賣意見不統(tǒng)一：一些人強調(diào)，現(xiàn)代意義的酒類專賣管理已經(jīng)不是過去“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的重現(xiàn)，其重點是突出“專管”而不是“專賣”。同時建議中央成立統(tǒng)一的酒類管理機構(gòu)，各省成立相應的機構(gòu)。一種意見認為，如果實行了專賣，就要像煙草行業(yè)一樣，實行供、產(chǎn)、銷一體化管理;但不同意商業(yè)的糖酒公司來搞，因其政企不分。還有一種意見認為，對酒類的管理仍要實行“專釀專營”。

但許多地方和部門則對酒類專賣持否定或保留態(tài)度，其理由是：

第一，“專賣”的概念不明確。有的從“壟斷”的意義來談(供、產(chǎn)、銷一體化，國家壟斷經(jīng)營)，有的從“專營”的意義來談(國家指定專營機構(gòu)經(jīng)營，其他部門非經(jīng)專營機構(gòu)許可不得生產(chǎn)和運輸)，有的從“專管”的意義來談(但同時強調(diào)企業(yè)性質(zhì)不變、主管部門不變、財政結(jié)繳體制不變、銷售渠道不變)。

第二，無論實行何種意義的專賣，目前的時機都不成熟。首先，我國酒類產(chǎn)銷企業(yè)數(shù)量大，規(guī)模不等，多種經(jīng)濟成分并存，像煙草行業(yè)(全國只有一百六、七十家且基本是國有企業(yè))那樣實行供、產(chǎn)、銷一體化管理難以操作和控制。其次，目前許多國有商業(yè)企業(yè)流動資金不足、歷史包袱沉重、與集體和個體商業(yè)抗衡缺乏競爭力，難以建立長期穩(wěn)定的工商關系,“專營”專不起來。再次，在各管理部門存在的情況下，再層層建立一個酒類的“專管”部門，不符合國家精簡機構(gòu)的原則，也為國家的財力所不允許。

第三，酒類專賣不利于建立“統(tǒng)一開放，競爭有序”的全國大市場。多年來的事實證明，借酒類產(chǎn)品專賣之名，一些地方設卡盤查、罰款扣物，搞地方保護主義。同時，目前經(jīng)營企業(yè)特別是批發(fā)企業(yè)數(shù)量多，經(jīng)濟成分復雜，清理整頓工作難度大，專賣將在一定程度上影響個體私營商業(yè)的發(fā)展，不利于繁榮市場、搞活流通。

此外，酒類生產(chǎn)企業(yè)的銷售大多實行產(chǎn)銷直接見面，如果實行專賣將增加流通環(huán)節(jié)，加重消費者負擔。

第四，專賣不利于實現(xiàn)中央提出的“兩個轉(zhuǎn)變”。

一是專賣將加強對企業(yè)直接的、微觀的干預，這不符合政府轉(zhuǎn)變職能和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的精神;

二是專賣不利于發(fā)揮競爭機制的作用，完全壟斷的行業(yè)將使企業(yè)失去競爭意識和技術(shù)進步的動力，不利于行業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變;

三是專賣不利于搞活企業(yè)。

多年來的實踐說明，酒類產(chǎn)品好銷利大的時候，商業(yè)部門就愿意要，否則就毀約。一些企業(yè)每年還要花幾萬元錢購買專賣發(fā)票，50元買一張準運證，但專賣部門不可能為企業(yè)開拓和保護市場。此外，酒類企業(yè)的原輔材料目前完全通過市場來調(diào)節(jié)，如果實行專賣，能否保證其價格和數(shù)量;酒類產(chǎn)品現(xiàn)在都實行產(chǎn)銷直接見面，企業(yè)有定價權(quán)和銷售對象的選擇權(quán)，如果實行專賣勢必打亂企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序。其結(jié)果，必然把國有大企業(yè)捆住、搞死，起到罰優(yōu)獎劣的作用。許多釀酒企業(yè)不同意實行專賣，有的酒廠甚至說：“我們對專賣的體會最深，我們就是沖破專賣發(fā)展起來的。”

第五，酒專賣不利于地方經(jīng)濟的發(fā)展。酒在貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)具有脫貧致富、多種經(jīng)營的作用，如果把酒搞死了，會對社會穩(wěn)定有影響。要考慮縮小東西部差距問題。專賣不利于調(diào)動地方的積極性，也不符合國務院《關于加快發(fā)展中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的決定》。

第六，專賣不可能解決酒類產(chǎn)銷存在的問題。當前實行專賣的行業(yè)(如煙草等)同樣存在著假冒偽劣、走私、稅收流失等問題。酒比煙的情況復雜得多，即使對酒實施專賣，也收不到專賣的效果。因此，對酒類行業(yè)存在的問題要解決，應該綜合利用法律、經(jīng)濟、行政的手段，而不應采取專賣這種極端的方式。

此次調(diào)研的基本結(jié)論之一是：簡單地恢復過去的酒類專賣管理方式已不適應新形勢，簡單地照搬煙草專賣的模式也不合時宜。產(chǎn)銷合一的酒類管理方式是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的合理模式，但過渡到這種模式需要多方面創(chuàng)造條件。這就是酒類專賣難以恢復的根本原因。